Магистральным нефтепроводам перекрыли закон

Почти все стратегические системы жизнеобеспечения государства сегодня  получили свои базовые законы: 35-ФЗ «Об электроэнергетике», 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности», 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении», 126-ФЗ «О связи», 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», 190-ФЗ «О теплоснабжении», 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации». Только трубопроводный транспорт нефти и нефтепродуктов до сих пор не имеет своего регулирующего закона.

Указание правительству РФ о разработке закона было дано Президентом Российской Федерации В.В. Путиным 30 июля 2015 года. Сейчас – декабрь 2018 года.

Нельзя сказать, что правительственные органы ничего не делают, наоборот, работа над законопроектом, пусть и не слишком быстро, но шла непрерывно. Минэнерго России разработало проект закона «О магистральном трубопроводном транспорте нефти и нефтепродуктов, а также о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» уже к началу 2016 года. В том же году законопроект прошел общественные обсуждения. Дальше начались бесконечные согласования с многократными возвратами к уже согласованным пунктам.

Хотя проект закона был включен в декабре 2016 года в План законопроектной деятельности Правительства РФ на 2017 год, в Госдуму он так и не попал. После выборов сменился состав правительства. В новом составе курирование топливно-энергетического комплекса перешло от Аркадия Дворковича к Дмитрию Козаку. В конце сентября Минэнерго направило доработанный вариант документа в правительство, однако Дмитрия Козак снова вернул его министерству с замечаниями.

Чья магистраль?

Один из спорных вопросов − наделять ли статусом «магистрального трубопровода» трубопроводы необщего пользования, принадлежащие добывающим компаниям. Если исходить из принципа разделения функций «добыча − отдельно, транспортная инфраструктура − отдельно», то «частных» магистральных трубопроводов быть не должно. Такой принцип заложен, например, в законе об электроэнергетике в статье 6: «Юридическим лицам /…/ запрещается совмещать деятельность по передаче электрической энергии и (или) оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике с деятельностью по производству и (или) купле-продаже электрической энергии». Из данного принципа для магистральных трубопроводов вытекают следующие положения:

а) равный и недискриминационный для всех доступ к услугам по транспортировке нефти (нефтепродуктов);

б) транспортировка сырья от пунктов приема до пунктов сдачи потребителям;

в) прием в систему только сырья, соответствующего ГОСТам;

г) регулирование государством тарифов на услуги транспортировки.

Одним из основных предложений в последней редакции законопроекта было наделение правом собственности исключительно государство (государственного оператора). Частные компании такого права иметь не должны.

Сам статус «магистрального» в работе насосов нефтепровода ничего не меняет, имеют значение следствия статуса: особенности налогообложения (для магистральных трубопроводов существует налоговый вычет, ст. 380 п. 3 НК), особенности выделения земельных участков под строительство магистральных и немагистральных трубопроводов − земля под государственные объекты выделяется по одному закону, а под частные – по-другому.

Об ответственности за слова

Еще один спорный вопрос − кто и как будет платить за строительство новых трубопроводов. Сейчас построенный по заказу нефтяных компаний на средства «Транснефти» нефтепровод «Заполярье-Пурпе» стоит как «памятник архитектуры», окупаемость которого ушла за горизонт в связи с отсутствием у нефтяников обещанного количества нефти. Спорно, надо ли включать в закон о нефтепроводах вопрос окупаемости объектов, построенных за госсчет по заказу частных компаний. Но до принятия такого закона вполне допустимо обезопасить госкомпании от расходов на «памятники архитектуры». В сентябрьской версии «законопроекта», одобренной участниками рынка и Минэнерго, была отражена применяемая уже в течение двух десятилетий схема повышенных тарифов для компаний, по заказу которых были построены новые или расширены мощности действующих нефтепроводов, а также схема «качай или плати». В новых предлагаемых версиях это раздел пытаются исключить. Смысл в том, что если от «Транснефти» потребуют инвестиции в нефтепровод, то компенсировать расходы придется за счет общего повышения тарифов по всей системе. Расходы в интересах одной компании, таким образом, оплатят все потребители. А обещания самой компании поставить нефть в новую трубу уже ничего не стоят, но зачем тогда было строить? Насколько это справедливо и «рыночно»?

Среди других занятных моментов —  должно ли правительство утверждать инвестпрограмму «Транснефти» или достаточно утверждения им «Долгосрочной программы развития» компании и принципов инвестирования, а собственно инвестпрограмму может утвердить Минэнерго. Разница − в оперативности принятия решений, причем очень значительная, до месяцев и лет, что иллюстрирует эпопея принятия самого закона. Споры также вызывают: уровень детализации утверждения тарифов на подключение к трубопроводам − должна ли типовая форма договора быть прописана в законопроекте, или ее должно утверждать правительство; надо ли включать в закон особенности выделения земли под новые трубопроводы или хватит существующих земельных законов и т.д.

В теории управления есть непреложный принцип: решение должно быть принято, ибо отсутствие решения опаснее самого неверного решения. Принятое неверное решение можно исправить, а несуществующее − нет. Иллюзия выгоды воздействовать на каждое конкретное решение властей затмевает глаза тем, кто затягивает принятие Закона. А в игре без правил победители недолговечны…

Сергей Алихашкин, эксперт Института развития технологий ТЭК