Эталонный тариф – новое поле битвы

Федеральные ведомства «включились» в тему «эталонного тарифа» для трубопроводного монополиста – ПАО «Транснефть». В мире нет прецедентов тарификации подобного рода. Возникает вопрос: кому понадобилась заведомо провальная история с разработкой «эталона». Расследование «ИнфоТЭК» показало, что за внешне привлекательной идеей скрывается попытка Федеральной антимонопольной службы (ФАС) не допустить утраты полномочий по регулированию тарифов естественных монополий.

 

Стишок от ФАС

Вице-премьер Дмитрий Козак поручил ФАС, Минэнерго, Минэкономики и «Транснефти» разработать «эталонный» тариф на прокачку нефти и нефтепродуктов, сообщили деловые СМИ 17 декабря. «Это давняя идея — вычленить и показать все операционные расходы внутри тарифа, чтобы обосновать его для потребителей услуги транспортировки нефти», — заявил “Ъ” представитель вице-премьера Илья Джус.

Летом прошлого года стало известно о «письме трех» по поводу лишения ФАС функции регулирования тарифов естественных монополий. Президент «Транснефти» Николай Токарев, совладельцы «Новатэка» Леонид Михельсон и НЛМК Владимир Лисин направили письмо премьеру Дмитрию Медведеву с предложением лишить ФАС полномочий по регулированию тарифов и передать их Минэкономразвития.

По странному стечению обстоятельств при передаче дел от Федеральной службы по тарифам к ФАС значительная часть сотрудников, которая занималась экономическими расчетами базы для тарификации монополий, в частности «Газпрома» и «Транснефти», не вошли в штат нового регулятора. Тарифы стали назначаться по простому принципу «инфляция минус» в отрыве от реальных затрат монополий и актуальных экономических расчетов. С этого момента ситуация между монополиями и ФАС стала нагреваться, а после «письма трех» накалилась до предела.

Порочность политики ведомства Игоря Артемьева по назначению тарифов «Транснефти» по принципу «инфляция минус» становится все более очевидной. В последнее время Николай Токарев уже не стесняется в выражениях: «ФАС совершенно все равно, как у нас растут тарифы, на что мы будем жить… Они выучили этот стишок «инфляция минус»… Что-то обсуждать тут бесполезно, я не хочу тратить время».

Накануне 2019 года Николай Токарев публично подтвердил, что совместно с Владимиром Лисиным и Леонидом Михельсоном продолжит настаивать на передаче тарифного регулирования от ФАС к Минэкономразвития. Глава «Транснефти» заявил: «В части тарифного регулирования никто не может быть довольным, потому что нет нормативной базы, которая бы позволяла нормально рассчитывать или позволяла бы использовать методики, открытые и прозрачные, и устраивающие всех потребителей. Поэтому будем продолжать».

Последним выстрелом Артемьева добил Комитет Госдумы по энергетике. 17 января на пресс-конференции её  председатель Павел Завальный заявил: «ФАС должен заниматься вопросами антимонопольного законодательства, развития конкуренции, а не тарифообразования. Тарифы — это регулируемый вид деятельности, таких видов деятельности не так много, но они есть. И, на мой взгляд, было бы логично, если бы ей занимался какой-нибудь другой орган. Для Минэкономразвития, в самом деле, больше подходит этот вид деятельности, чем ФАС».

Липовое обоснование ФАС

Ситуация выглядит анекдотичной. ФАС обвиняет «Транснефть» в непрозрачности расчета тарифов, а «Транснефть» в том же, в отсутствии «нормативной базы которая бы позволяла нормально рассчитывать» тарифы, обвиняет ФАС.

По сути, в какой-то степени правы обе стороны. С одной стороны, нормативная база, которая бы позволяла сегодня рассчитать тарифы на прокачку нефти и нефтепродуктов существует. С другой, она устарела и не решает все насущные вопросы, копившиеся в отрасли все последние годы.

Сейчас это «база» в виде Постановления правительства №980 и методики, утвержденной еще ФСТ. Но ФАС заявил, что всё, что делал предыдущий орган регулирования – всё делал неправильно, почему и разогнал всех сотрудников ФСТ. Получается, что «новой» законодательной базы у ФАС нет. Равно как и тех людей, которые могли бы все организовать на основе старой.

В результате ФАС фактически игнорирует имеющеюся нормативную базу, в том числе ФЗ «О естественных монополиях» и вышеупомянутые документы, т.е. действует вне правового поля и все органы на это почему-то закрывают глаза. «Транснефть» же направляет ежегодно в ФАС обоснования, пакет документов составляет порядка 5 тысяч листов. Но это никому в ФАСе не нужно, да и работать там с этим некому. Главное – поднять волну о непрозрачности тарифов.

Возникает проблема – решить вопрос с новой законодательной базой.

В последней «зафасовской» публикации в «Нефть капитал» в качестве возможного образца приводится регулирование тарифов РЖД. Речь идет о Прейскуранте N 10-01, устанавливавшем тарифы на перевозки грузов и услуги инфраструктуры, пишет издание. В структуре себестоимости перевозок РЖД были выделены три базовые составляющие: вагонная, локомотивная и инфраструктурная (в том числе вокзальная).

Но жизнь оказалась сложнее: «Вслед за принятием унифицированных тарифов РЖД последовало и следующее действие — ежегодно Федеральная служба по тарифам вводила дисконтную ставку на определенные направления грузоперевозок, тем самым поддерживая некий конвенциональный уровень расходной составляющей у потребителей услуг — получателей искомого дисконта». За туманной фразой «конвенциональный уровень расходной составляющей» скрывается признание того факта, что «эталонный тариф» напрямую применять нельзя. Потребителям услуг необходимы «дисконтные ставки», принцип назначения которых не описан ни в одном нормативном документе.

Нетрудно представить, какая борьба бульдогов под ковром происходила вокруг этих «дисконтных ставок». В итоге ФАС в конце 2012 года стала устанавливать максимальную и минимальную границы тарифов РЖД, а перевозчик внутри утвержденного коридора стал самостоятельно утверждать понижающий коэффициент. Отметим, что автор текста не удержался, чтобы не назвать этот коэффициент «пресловутым», в чем совершенно прав. Теперь схватка за «дисконтные ставки» идет внутри РЖД, а ФАС умывает руки. В итоге на 2018 год правлением РЖД были установлены 23 специальные ставки.

У «Транснефти» сегодня 97 тарифов, и монополия не против, если уж ее прижмут, сократить их число за счет введения «нескольких «эталонных тарифов», один эталон – для Москвы, области и Северо-Западного региона, другой – для Якутии и Заполярья». Число тарифов в результате окажется близко к числу тарифов РЖД. За что же боремся?

Троянские кони Артемьева

Битва за тарифы на поле эталонов идет за принцип: если тарифы утверждает только ФАС, то они прозрачны и обоснованы. Если с подачи «Транснефти», «Газпрома» или любой другой монополии − тарифы завышены и непрозрачны. А если без эмоций, то за принципиальный вопрос: останется ли за ФАС право утверждать тарифы естественных монополий.

ФАС в этой битве сделало выигрышный ход конем. Во-первых, пока будет обсуждаться идея «эталонного тарифа», тарифное регулирование от ФАС никто не отберет. Во-вторых, тарифы «Транснефти» − лишь троянский конь в куда более серьезной битве за регулирования тарифов «Газпрома». По данным “Ъ”, ФАС предлагает вводить эталонные тарифы для «Транснефти» только после того, как это будет сделано для «Газпрома». Учитывая полярные позиции сторон в дискуссии по газовым тарифам и тот факт, что вопрос обсуждается уже несколько лет, предложение ФАС фактически делает перспективы введения эталонных тарифов для «Транснефти» крайне неопределенными, заключает издание.

Напомним, что тарифами «Транснефти» регулярно бывает недовольна только «Роснефть», но еще в большей степени компания недовольна тарифами «Газпрома». Тарифами газовой монополии недовольны все независимые производители газа. «Транснефть», таким образом, оказалась втянутой в борьбу за куда более ценный приз, чем ее собственные интересы.

При этом у «Транснефти» есть все основания быть недовольной политикой ФАС «инфляция минус» и с недоверием относиться к перспективам изготовления «эталонного тарифа» в недрах ведомства. Утвержденный ФАС рост тарифов на транспортировку нефти за период 2014-2018 годы оказался в 2 раза ниже инфляции. С начала 2017 года «Транснефть» демонстрирует постепенное снижение чистой прибыли с почти 80 млрд руб. в первом квартале 2017 года до примерно 45 млрд руб. во втором квартале 2018 года.

Назначенные ФАС тарифы для прокачки нефти компании «Транснефть» ведут к прямым убыткам для компании и государства, и замораживают развитие трубопроводной системы. Например, в 2010-2017 годах «Транснефть» инвестировала в проект строительства магистрального нефтепровода (МН) «Заполярье – Пурпе» 236,81 млрд. руб. Рассчитанный «Транснефтью» тариф на транспортировку нефти по нефтепроводу при сроке окупаемости в 30 лет предлагался в размере 1034,10 руб./тонну. Установленный приказом ФАС сетевой тариф для данного МН составил 399,10 руб./тонну – в 2,6 раза ниже оптимального. При таком тарифе срок окупаемости проекта отсутствует, показатель чистого дисконтированного дохода отрицателен.

Рассчитанный «Транснефтью» сетевой тариф для нефтепровода «Куюмба-Тайшет» предполагал 804,20 руб./тонну, что обеспечивало 30-летний срок окупаемости проекта. Но приказом ФАС был установлен тариф 634,46 руб/тонну. В результате срок окупаемости проекта (33 года) превышает срок полезного использования трубопровода (30 лет).

В 2017 году по решению регулятора тариф для транспортировки нефти в Китай через Казахстан был снижен на 16,7%. А с апреля 2018 года Казахстан в 2,5 раза увеличил стоимость транзита нефти по своей территории. Таким образом, решение ФАС привело к тому, что доходы, которые должны были получить компания «Транснефть» и бюджет РФ, были перераспределены в пользу бюджета Республики Казахстан. Итог пониженного сетевого тарифа: у «Транснефти» недополучение дохода в размере 1,1 млрд. руб. в год, у «КазТрансОйл» − дополнительная выручка в сумме 0,839 млрд. руб.

Вследствие политики ФАС у «Транснефти» в этом году имеет место кассовый разрыв, денежный поток стал отрицательным. Чтобы компенсировать его, государственной компании приходится занимать на рынке значительные средства не только на покрытие расходов, но даже на выплату дивидендов.

Артемьев примитивным регулированием «инфляция минус» наносит ущерб не только самой «Транснефти», но и субъектам федерации, ввиду того, что основные поступления налога на прибыль (17-18% из 20%) идут в региональные бюджеты. Таким образом, политика регулятора по оскудению монополии, аукается в каждом регионе страны, ухудшает жизнь каждого гражданина России.

Почему невозможен эталонный тариф

Эксперты Института Развития технологий ТЭК (ИРТТЭК) проанализировали эффект от механического введения «эталонного тарифа», привязанного к объему прокачиваемой на экспорт нефти и расстоянию. Прежде всего, произойдет резкий скачок тарифов на трубопроводной системе ВСТО из-за её громадной протяженности и удаленности основных месторождений от конечных мест реализации. Это снизит экономическую привлекательность поставок нефти на перспективные рынки АТР и может послужить причиной отказа нефтяников от использования данного маршрута.

В направлении порта Приморск, скорее всего, произойдёт снижение стоимости транспортировки, в то время как стоимость поставки нефти по нефтепроводу БТС-2 (в направлении порта Усть-Луга) повысится, в результате чего экономическая привлекательность маршрута в порт Усть-Луга, нацеленного на тот же рынок, что и порт Приморск, значительно снизится, что приведет к недозагрузке этого порта.

Практически для всех нефтяных компаний увеличится стоимость транспортировки в направлении Новороссийска. Это сразу отдаст рынок южной Европы конкурирующим производителям нефти из арабских государств.

Одновременно произойдет радикальное снижение стоимости транспортировки нефти по трубопроводу «Дружба», что, с одной стороны, привлечет к этому направлению российские компании, с другой, вызовет противодействие регулирующих органов Евросоюза. В результате европейские потребители нефти «Дружба» под предлогом борьбы за дифференциацию поставок будут готовы брать российскую нефть только при существенном демпинге цены. РФ от снижения тарифа ничего не выиграет. К тому же дешевая «Дружба» будет способствовать загрузке балтийских портов (Гданьск, Вентспилс) в ущерб загрузки отечественных и усилению диктата транзитных государств – Украины и Белоруссии.

Как повлияет «эталон» на внутренний рынок? Произойдет увеличение стоимости транспортировки нефти при поставке на российские НПЗ, что чревато последующим ростом стоимости цен на автомобильный бензин и дизельное топливо.

На встрече с журналистами 14 января вице-президент «Транснефти» Максим Гришанин заявил, что введение эталонного тарифа на прокачку нефти и нефтепродуктов приведет к разбалансировке действующей системы тарифов, которая создавалась годами.

«Мы сделали свои расчеты нескольких сценариев и считаем, что это разбалансирует всю систему тарифов, которая создана не за один десяток лет. И мы считаем, что это нецелесообразно делать, по крайней мере наскоком, без детального обсуждения с грузоотправителями и независимыми переработчиками», — сказал Гришанин.

Токарев также считает, что «взять все, и усреднить, и перейти на среднюю температуру по больнице, нельзя». «Мы свои предложения готовим, будем представлять в правительство свою обоснованную позицию, почему это будет сложно», — добавил он.

Источник в правительстве отметил, что на уровне вице-премьера Козака, после его распоряжения, идея эталонной тарификации для «Транснефти» пока не обсуждалась.

Как определить стартовые позиции?

В принципе, у тарифов трубопроводного транспорта близкие проблемы с тарифами РЖД. У обеих монополий условно-постоянные расходы не зависят от загрузки (вокзалы, путевая служба, содержание трубопроводной инфраструктуры). Объем перевозок грузов, людей и нефти влияет, и то нелинейно, на потребление электроэнергии. Таким образом, применение эталонного уровня расходов в расчёте на объем оказанных услуг по транспортировке становится бессмысленным. Последствия от механического введения «эталонного тарифа» на перекачку тонны нефти в первом приближении описаны выше. А отдаленные последствия вообще трудно спрогнозировать, возможен вывод из эксплуатации целых нефтеносных районов.

Утвержденный метод расчета тарифов трубопроводной монополии безусловно нужен. Но пересмотр действующей системы тарификации для магистральной инфраструктурной системы возможен только на основе комплексного анализа с привлечением экспертов, как из области экономики, так инженеров и технологов. При этом необходимо определить минимально четыре ключевых позиции:

— методологические подходы к расчету «эталонных» расходов/тарифов,

— перечень «эталонных» тарифов (виды),

— перечень «эталонных» расходов,

— перечень исходной информации (показателей) для определения величин «эталонных» расходов/тарифов.

Тарифы должны быть такими, чтобы монополии хватало денег на эксплуатацию существующей системы, строительство новых трубопроводов, оплату кредитов, выплату дивидендов государству и акционерам.

Но ФАС собирается продолжать прежнюю политику. Согласно распоряжению правительства, в 2018-2020 годах тарифы «Транснефти» должны были индексироваться с коэффициентом 0,9-1 к инфляции, чем ведомство и занимается вопреки реальным потребностям отрасли. В декабре замглавы ведомства Анатолий Голомолзин заявил, что служба предлагает распространить принцип тарифообразования «инфляция минус» и «инфляция равно» для «Транснефти» на период 2021–2025 годов. Единственная проблема − база для индексации тарифа монополии с 2021 года.

«Большая игра» за ФАС

В этом суть проблемы − Игорь Артемьев отказывается анализировать реальную экономическую ситуацию и назначать тарифы на прокачку нефти, учитывая их влияние на сложную систему баланса добычи/переработки/экспорта. Похоже, он понимает, что его сотрудникам с этой работой просто не справиться. При этом политика ФАС все более вступает в противоречие с интересами государства. Не без оснований в СМИ появились слова о том, что «началась «большая игра» вокруг ФАС. Даже не за место Артемьева, а в целом за ФАС, как мегарегулятора экономических и законодательных процессов».

Об этом во властных коридорах заговорили еще летом, когда Игоря Артемьева вдруг стали сватать губернатором Санкт-Петербурга. Тему тогда замяли, но сомнения в том, что второго лояльного «либерала Артемьева» Кремлю уже не найти, остались. Поэтому при возможной смене главы ФАС ведомство потеряет и часть функционала.

Потом давление продолжилось. Месяц назад сразу у двух замов Артемьева –Пузыревского и Королева и нескольких глав управлений ФАС прошли обыски. Вышло так, что Артемьев месяц болел, а как только вышел — так сразу обыски.

Тогда это внешне закончилось ничем. Ряд СМИ высказывали предположение, что на место главы претендует зам Артемьева – Голомолзин. История эта тоже осталась подвешенной, но второй звонок руководителю регулятора прозвенел.

История про «эталонный тариф», равно как и сопровождающая его с «письмом трех» и выступлением отраслевого комитета Госдумы ровно из этого ряда. И судя по всему это последний, третий звонок.

Совершенно не важно, как будет называться будущая система регулирования тарифов «Транснефти» и «Газпрома» − система «эталонного тарифа» или как-то иначе. Важна суть, будут ли в этой системе объективно учитываться реальные экономические показатели, или все останется на детском уровне «инфляция минус», без прозрачно просчитанной экономики, включающей три основные составляющие – расходы операционные, инвестиционные и дивиденды. Четырехлетний опыт регулирования тарифов показывает, что ФАС не способна справиться с этой задачей.

P.S. Напомним, что при переходе к рыночной экономике (1992 год) Правительство  выделило два компетентных органа – Минэкономики России и Минтопэнерго России, поручив им заниматься тарифами трубопроводного транспорта (Постановление Правительства РСФСР от 19 декабря 1991г. №55 «О мерах по либерализации цен»). Первая методика расчета трубопроводных тарифов по транспортировке нефти была утверждена Минтопэнерго России по согласованию с Минэкономики.

Не пора ли вернуться к проверенным схемам регулирования отраслью, учитывая, что этого уже требуют все участники рынка – и монополии и крупнейшие частные компании и представители законодательной власти.